Autorka: Milica Tošić

„Suverenost potiče od građana koji je vrše referendumom, narodnom inicijativom i preko svojih izabranih predstavnika“ propisuje član 2. stav 1. Ustava Republike Srbije. Koliko su referendum i narodna inicijativa značajne institucije u demokratskom društvu (ili bi to trebalo da budu), govori i to da ih najviši pravni akt naše zemlje garantuje jednim od prvih članova, i čini ih potpuno ravnopravnim sa odlukama izabranih predstavnika (narodnih poslanika). Imajući u vidu da je Narodna skupština punomoćnik biračkog tela, građani referendumom i narodnom inicijativom drže kontrolu nad vršenjem javnih poslova, te svako ograničavanje ovog prava predstavlja potencijalno ugrožavanje demokratskih vrednosti i harmonije predstavničkog sistema.

Iako se izmena propisa o referendumu najavljivala još od donošenja Ustava Republike Srbije 2006. godine, to je učinjeno tek nedavno. Narodna skupština je 25.11.2021. godine usvojila novi Zakon o referendumu i narodnoj inicijativi.[1] Uprkos značaju ovog pitanja, usvajanju Zakona prethodile su dve relativno kratke javne rasprave[2], o kojima šira javnost nije bila u dovoljnoj meri informisana, i koje nisu bile dovoljno participativne. U prilog tome govori i činjenica da predlagač nije uvažio većinu predloga, sugestija i primedbi[3] civilnog sektora koje su imale za cilj da doprinesu kvalitetu Zakona.  Međutim, pored manjkavosti procesa izrade Zakona, čini se da je povod za snažnu reakciju javnosti bio momenat u kome je ovaj propis usvojen. Naime, izmene referendumske procedure, uz najavljene izmene Zakona o eksproprijaciji, izazvale su sumnju dela javnosti da se Zakon o referendumu i narodnoj inicijativi usvaja kako bi se, bez obaveznog cenzusa i u kontrolisanim uslovima glasačkog procesa, dobila formalna podrška građana za dalji razvoj projekta eksploatacije litijuma kompanije Rio Tinto u dolini reke Jadar.

Zakonom je predviđeno nekoliko rešenja koja su u značajnoj meri menjala do sada poznat proces sprovođenja narodne inicijative i referenduma. Neka od njih nisu nužno loša, poput produženja roka za prikupljanje potpisa za narodnu inicijativu sa ranijih 7 na 90 dana. Sa druge strane, kritiku javnosti izazvala je  odredba kojom se uvodila obavezna taksa za overu potpisa kod javnog beležnika prilikom podnošenja narodne inicijative. Prema mišljenju aktivista i civilnog sektora, ovakvo rešenje predstavljalo je ograničavajući faktor za građane koji nisu u finansijskoj mogućnosti da plate taksu, te je samim tim moglo dovesti do manjeg broja podnetih narodnih inicijativa.

Uređenje referenduma pretrpelo je još više izmena, a za potrebe ovog teksta proći ćemo kroz neke od njih. Dok je raniji Zakon predviđao da referendumska kampanja traje najmanje 15, a najviše 90 dana, novi Zakon je ove rokove izmenio na najmanje 45, a najviše 60 dana. Propisano je i da po isteku 4 godine od dana održavanja referenduma, skupština može doneti odluku koja je suprotna onoj koju su građani na referendumu doneli. Skupština bi u tom slučaju morala da održi dodatni referendum, ali on bi bio savetodavnog karaktera i odluka doneta na njemu ne bi bila obavezujuća.

Najviše reakcija izazvao je član 11. stav 1. novog Zakona, koji propisuje da je odluka na obavezujućem referendumu doneta ako je za nju glasala većina od izašlih građana na teritoriji za koju je referendum raspisan. Dok je raniji Zakon uslovljavao uspešnost referenduma izlaznošću više od polovine birača za teritoriju za koju je referendum raspisan, novi Zakon potpuno ukida cenzus kao uslov. Na primer, ukoliko bi se referendum raspisao po odredbama prethodnog zakona za teritoriju grada koji ima 80 000 registrovanih glasača, bio bi punovažan ako na njemu glasa 40 001 birač, ili više od toga. Doneta bi bila odluka za koju glasa više od pola birača koji su glasali. Ako bi na tom referendumu glasalo manje od 40 001 birača, referendum ne bi bio uspešan. Zamislimo raspisivanje referenduma u istom gradu po odredbama novog Zakona. Čak i ako na njemu glasa 10 birača, dok ostalih 79 990 uopšte ne izađe, referendum je punovažan i odluka doneta na njemu važi za sve. Iako bi odluka doneta na ovakvom referendumu bila potpuno legalna, može se postaviti pitanje njene legitimnosti.

Nedugo nakon usvajanja Zakona o referendumu i narodnoj inicijativi, najavljene su izmene Zakona o eksproprijaciji.[4] Imajući u vidu da je na više različitih frontova u toku borba građana da zaštite životnu sredinu i prirodne resurse naše zemlje, mnogi su nove odredbe o referendumu, narodnoj inicijativi i eksproprijaciji prepoznali kao veoma problematične za rešenje ekoloških problema[5] sa kojima se Srbija suočava. Nezadovoljni celokupnom situacijom, građani predvođeni ekološkim aktivistima blokirali su saobraćajnice širom zemlje u subotu, 27.11.2021. godine u trajanju od jednog sata. Nakon što je objavio da je blokada uspela, pokret Kreni – Promeni izašao je sa dva uslova za prekid ovakve reakcije građana. Jedan se odnosio na izmenu novog Zakona o referendumu i narodnoj inicijativi, a drugi na povlačenje predloženih izmena Zakona o eksproprijaciji. Naglašeno je da će građani nastaviti da blokiraju saobraćajnice svake subote, sa trajanjem svaki put za sat vremena dužim od prethodnog, sve dok nadležne institucije ne ispune ova dva uslova.

Sledeće subote, 4.12.2021. godine, građani su na dva sata blokirali saobraćajnice na još više lokacija nego prošli put, odlučno tražeći ispunjenje ista dva zahteva. Blokada u trajanju od tri sata bila je najavljena i za narednu subotu. Međutim, 8. decembra, tri dana pred sledeću planiranu blokadu, održana je sednica Vlade na kojoj su zahtevi građana usvojeni.[6] Zakon o eksproprijaciji je povučen iz procedure. Narodnoj skupštini su predložene izmene i dopune Zakona o referendumu i narodnoj inicijativi, a dva dana kasnije su i usvojene.

Izmenjena su četiri člana Zakona.[7] Između ostalog, ukinuta je odredba koja određuje da se za overu potpisa za narodnu inicijativu plaća taksa. Takođe, za razliku od prethodnog rešenja da Skupština po isteku roka od 4 godine od dana održavanja referenduma može doneti suprotnu odluku, izmenama je propisano da ako su građani na referendumu doneli odluku protiv predloženog akta, o istom pitanju se novi referendum može raspisati najranije za 4 godine.

Pojedine odredbe Zakona o referendumu i narodnoj inicijativi još uvek su predmet rasprave u javnosti, ali nesporno je da su nove izmene više u skladu sa interesom građana i tekovinama demokratskog društva. Međutim, netransparentna procedura donošenja Zakona i dalje ostavlja prostora za sumnju u legitimitet i interese koji leže iza zakonodavnih procesa. Građani imaju Ustavom i zakonima predviđene mehanizme za učešće u javnoj vlasti, ali oni im vrlo često nisu dostupni, pa su prinuđeni da se okrenu vaninstitucionalnim oblicima participacije u donošenju bitnih odluka. Iako su građani izlaskom na ulice dokazali da imaju moć, ne treba zaboraviti da je država dužna da im omogući da tu moć iskažu kroz institucije koje su uspostavljene da rade u interesu građana i da budu odraz njihove suverenosti.